Negli ultimi anni abbiamo assistito ad una nuova ondata di riconoscimenti della Palestina, da parte di diversi Paesi anche e soprattutto Occidentali, accompagnata da manifestazioni di massa, appelli pubblici, petizioni e dibattiti infiniti nei talk show e nelle arene politiche.

La questione palestinese, e tra tutti il riconoscimento della Palestina, occupa ormai il centro assoluto della politica non solo internazionale, ma anche, a mio avviso inspiegabilmente, italiana; il riconoscimento è diventato per molti un imperativo morale, per altri un atto puramente simbolico, per altri ancora una mossa geopolitica calcolata.

Ma cosa significa davvero riconoscere uno Stato?

E, più nello specifico, cosa implica – e a cosa serve- riconoscere la Palestina oggi?

Questo articolo prova a rispondere a queste domande con una lettura multidimensionale della statualità palestinese, tra diritto internazionale, diplomazia, geopolitica e giochi di potere.

Fondamenti giuridici della statualità

Quando affermiamo “riconoscere uno Stato”, di solito pensiamo di sapere già cosa sia uno Stato. Ma la verità è che la questione è molto meno semplice di quanto sembri. Prima di diventare un concetto giuridico, lo Stato è soprattutto qualcosa di politico e sociologico.

Max Weber aveva trovato una definizione che taglia corto: “lo Stato è quella comunità umana che, dentro un certo territorio, pretende – e riesce – ad avere il monopolio legittimo della forza fisica.” Poche parole, ma vanno dritte al punto: lo Stato esiste solo se ha il potere e se la gente lo vede come legittimo.

Curiosamente, però, neanche le Nazioni Unite hanno mai detto con esattezza cosa sia uno Stato. Così, per colmare questa lacuna, la dottrina e la prassi internazionale guardano alla Convenzione di Montevideo del 1933. Sebbene si tratti formalmente di un trattato regionale, i suoi principi sono stati così ampiamente accettati da essere considerati parte del diritto internazionale consuetudinario, che è vincolante per tutti gli stati. Un esempio della sua importanza si può vedere nella Commissione Arbitrale Badinter, che negli anni ’90 usò proprio i criteri di Montevideo per giudicare la fine della Jugoslavia e la nascita di nuovi Stati in Europa.

L’articolo 1 della Convenzione elenca i quattro criteri classici per essere considerati uno Stato:

– una popolazione permanente: la presenza di una comunità di persone che vive stabilmente all’interno del territorio.

– un territorio definito: lo Stato deve esercitare il suo controllo su una porzione definita di superficie terrestre (la prassi conferma che dispute di confine non pregiudicano il soddisfacimento di questo criterio a condizione che ci sia un nucleo territoriale coerente e controllato)

– un governo: apparato politico e amministrativo in grado di esercitare un controllo effettivo sulla popolazione e sul territorio

– la capacità di entrare in relazione con altri Stati: ovvero indipendenza formale e sostanziale, lo Stato deve essere libero di agire autonomamente senza essere legalmente subordinato ad un altro stato. 

Questi elementi, visti congiuntamente, stabiliscono la base oggettiva per riconoscere uno Stato nel diritto internazionale contemporaneo.

Ma la teoria si scontra sempre con la politica. Ci sono entità che soddisfano tutti i criteri e rimangono invisibili. Altre, invece, non ne rispettano quasi nessuno, eppure vengono accolte tra gli Stati. Tra Montevideo e la realtà, alla fine, corre quella sottile linea dove il diritto lascia spazio alla geopolitica.

Divergenze teoriche sulla statualità

In questa giuntura critica tra la politica e la giurisprudenza si colloca la divergenza tra la teoria costitutiva e quella dichiarativa. La teoria costitutiva afferma che uno Stato esiste solo quando altri Stati lo riconoscono. Il riconoscimento, quindi, non è una formalità, ma bensì diventa il momento in cui nasce davvero uno Stato.

La teoria dichiarativa cambia radicalmente prospettiva. Sostiene infatti che uno stato esiste se soddisfa i criteri oggettivi fissati dalla Convenzione di Montevideo: popolazione, territorio, governo e capacità di intrattenere relazioni internazionali.

Il riconoscimento si configura così come un atto politico che prende atto di una realtà già esistente, non la crea. La stessa convenzione di Montevideo parla chiaro: nell’articolo 3 si dice che l’esistenza politica di uno Stato non dipende dal riconoscimento degli altri, mentre l’articolo 6 aggiunge che riconoscere uno Stato significa solo ammetterne la personalità giuridica internazionale.

Il diritto internazionale sembra non lasciare dubbi, è nettamente a favore della teoria dichiarativa, che è più coerente con i principi di sovranità e uguaglianza tra Stati.

Non vi è però solo il riconoscimento, c’è anche il suo contrario, ovvero non riconoscere

Negare il riconoscimento significa isolare uno Stato dal punto di vista giuridico e diplomatico, esattamente come il riconoscimento è un atto anche politico. Allora esiste una sorta di obbligo di riconoscimento? Su questo, ancora una volta, i principali teorici del riconoscimento sono in disaccordo, e il diritto internazionale non si sbilancia.

Ma se il diritto internazionale non si sbilancia, la prassi invece sì. La diplomazia moderna, infatti, si muove in questa zona grigia. Riconoscere è diventato un gesto intriso di conseguenze politiche e geopolitiche.

Nell’ambito diplomatico internazionale infatti l’ambiguità non manca, specialmente nei casi più delicati: Kosovo, Taiwan, Transnistria, Cipro Nord e, ovviamente Palestina.

Le due teorie diventano, purtroppo, strumenti da usare a seconda della convenienza, trasformando completamente il significato del riconoscimento.

Se il riconoscimento per il diritto internazionale è il traguardo finale per uno Stato, nella nostra quotidianità è diventato il campo di battaglia dove si decide la sua sorte.

Riconoscimento prematuro

Stati riconosciuti ma non funzionanti

Il riconoscimento prematuro, uno degli elementi più controverso del diritto internazionale, è figlio di questa zona grigia. Succede quando uno, o più stati, decide di riconoscere come “Stato Indipendente” una entità che non ha ancora raggiunto i requisiti necessari chiariti dalla Convenzione di Montevideo. Parliamo di un gesto che, mascherato da atto giuridico, rappresenta una scommessa geopolitica, spesso molto rischiosa. è come mettere il timbro su una casa che ancora non ha le fondamenta. Il pericolo è chiaro: se lo Stato che viene riconosciuto è carente di un governo capace e non controlla davvero il territorio, il riconoscimento non fotografa quello che c’è ma anzi lo inventa.

Non descrive, ma crea. Sperando di favorire la costruzione di uno Stato, si rischia di fabbricare instabilità croniche, che spesso, dopo questa illusione di sovranità, crolla sotto il peso delle sue stesse debolezze. Basta analizzare la storia recente per capire quanto caro possa costare questo errore, specialmente in realtà ex coloniali: Sudan, Congo, Repubblica Centrafricana.

C’è quindi grande differenza tra riconoscere una realtà già esistente e tentare di evocarla dal nulla: nel primo caso si sancisce uno Stato, nel secondo crea un castello di carte pronto a crollare alla prima folata di vento. 

Riconoscimento assente

Stati non riconosciuti ma funzionanti

Secondo la teoria costitutiva il riconoscimento è l’atto che fa funzionare uno Stato, ne segue una situazione geopolitica molto semplice: gli Stati riconosciuti funzionano, quelli non riconosciuti no. Ma la realtà, come spesso accade, è molto più complicata e, per certi versi, scomoda. Vi sono infatti entità che, pur senza il riconoscimento della comunità internazionale, operano come Stati soddisfando pienamente i criteri di Montevideo. 

Ci sono stati non riconosciuti, definiti dal diritto internazionale entità de facto, con governi funzionanti, vere istituzioni, eserciti, dogane, passaporti, scuole ed anche banche centrali, insomma, tutto quello che ci si aspetta da uno Stato.

Taiwan è il caso più lampante. Si tratta di una delle economie più avanzate del mondo; uno Stato non Stato con un governo stabile, un esercito efficiente, una popolazione permanente ed un territorio ben definito. Eppure, dal 1971 – anno in cui ha perso il seggio nelle Nazioni Unite a favore della Cina– Taiwan è riconosciuta ufficialmente da meno di quindici stati. Ma nonostante questo riesce a agire attivamente, partecipa al commercio globale, firma accordi e gestisce una politica estera indipendente, mantenendo anche relazioni informali con quasi tutte le grandi potenze. 

Ma non è l’unico “fantasma del diritto”: Somaliland, Kosovo, Cipro Nord, Transnistria. La storia di questi fantasmi mostra una verità scomoda ma innegabile: essere Stato è questione di capacità, non di consenso. Uno Stato non nasce perché altri lo dicono, nasce quando inizia ad esercitare potere e legittimità. 

Il riconoscimento può amplificare l’esistenza di uno Stato, ma non la crea dal nulla.

Da Ramallah a Montevideo

Dopo un tanto lungo quanto dovuto framing teorico-pratico, ora entriamo nel vivo, analizzando la questione del riconoscimento della Palestina. 

Passiamo alle lenti di Montevideo la Palestina per comprendere se, indipendentemente dal riconoscimento, possiamo parlare di uno Stato, o è ancora presto. 

• Governo; questo forse è il requisito più difficile da soddisfare, serve un governo sovrano e legittimo. I territori palestinesi sono divisi tra ANP e Hamas, due entità con visioni politiche incompatibili. La Palestina quindi non ha un governo unitario tantomeno sovrano. 

• Territorio definito; non solo il territorio Palestinese è frammentato tra Gaza e Cisgiordania, ma manca anche totalmente di confini de facto, e non si tratta di semplici quisquilie di confine. 

• Popolazione; se usiamo la definizione di Montevideo ovvero un insieme stabile di persone che abitano un territorio e sono soggette all’autorità di un governo: l’insieme è stabile, ma il governo non è unico, essendo Gaza e la Cisgiordania soggette a due autorità differenti, questo criterio viene meno.

• Capacità di relazionarsi con altri Stati; anche questo requisito è problematico. L’ANP ha capacità legale limitata per stipulare trattati ed Hamas è quasi totalmente esposta ad influenze estere (Iran), ed il riconoscimento internazionale non basta a garantire autonomia diplomatica.

Riconoscimento Palestinese

Dato che la Palestina non soddisfa pienamente nessuno dei criteri di Montevideo, il riconoscimento della Palestina rappresenta quindi un caso paradigmatico di riconoscimento prematuro. 

Inoltre, il riconoscimento della Palestina rischia di entrare in conflitto con l’art. 2 della Carta ONU, che proibisce l’uso di qualsiasi tipo di forza contro l’integrità e l’indipendenza degli Stati.

Alcune frange palestinesi rivendicano territori oltre Gaza e la Cisgiordania, finché non ci sarà un governo palestinese sovrano che non rivendicherà territori oltre Gaza e la Cisgiordania, un riconoscimento della Palestina, pur mosso dai valori dell’auto determinazione dei popoli, minaccia l’integrità territoriale di Israele e quindi entra in conflitto con l’articolo 2 della Carta ONU. 

Per questi motivi, gli Stati che riconoscono la Palestina lo fanno prevalentemente seguendo la logica della teoria costitutiva, sperando di “creare” uno stato più che riconoscerlo. Ma sul terreno, nonostante gli interventi esogeni, la Palestina rimane un’entità fragile, divisa, subordinata a vincoli esterni e priva di pieno controllo sovrano. 

Prima del 7 Ottobre e della risposta israeliana, a riconoscere la Palestina erano principalmente Stati non occidentali, due numeri: la media di qualità della democrazia (Democracy Index) tra gli stati che non riconoscono Israele si attesta circa su 3/10 (ovvero regime autoritario, per paragone Cuba ha un punteggio di 2.8), mentre invece la media tra gli stati che non riconoscono la Palestina si attesta circa su 8.5/10 (ovvero democrazia quasi perfetta, per paragone il Regno Unito ha un punteggio di 8.3).

Negli ultimi mesi invece c’è stato una grande inversione di tendenza, e molti Stati occidentali hanno compiuto mosse di riconoscimento formale.

Ma cosa hanno comportato questi riconoscimenti?

La Spagna non è ancora riuscita ad aprire una ambasciata nel territorio Palestinese: non trova diplomatici disposti a lavorare in Palestina, ritengono Ramallah troppo poco sicura. Dall’altra parte però Israele ha imposto restrizioni sul consolato spagnolo a Gerusalemme, che non potrà più offrire servizi ai palestinesi come faceva storicamente. 

Andiamo a vedere invece il caso norvegese, dopo l’annuncio del 22 maggio 2024, il governo israeliano ha reagito con una revoca dei visti dei diplomatici norvegesi che si occupavano dell’Autorità Palestinese. Questa mossa ha costretto la Norvegia a chiudere il suo Ufficio di Rappresentanza ad Al-Ram, che era operativo da quasi trent’anni, sia un passo indietro, sia un paradosso: l’atto di riconoscimento ha portato a una riduzione della presenza diplomatica norvegese sul terreno, dimostrando in maniera inequivocabile che la “piena” sovranità de jure palestinese si scontri con una sovranità più che nulla de facto. 

Il comportamento di Canada e Francia è stato caratterizzato invece dalla più classica responsabilità weberiana. Il Canada procede con più cautela, riconosce la Palestina ma sospende la normalizzazione fino alla realizzazione di determinate riforme ed allo svolgimento di elezioni regolari nel 2026 senza Hamas. La Delegazione Palestinese ad Ottawa non diventa subito Ambasciata. Si tratta di un procedimento “a tappe”.

Anche la Francia condiziona il riconoscimento: prima c’è bisogno di un cessate il fuoco e del rilascio di tutti gli ostaggi; e fa così anche il Belgio, il riconoscimento dipende dal rilascio degli ostaggi e dall’uscita di Hamas dal governo, e una ambasciata aprirà solo dopo la smilitarizzazione del movimento.

Conclusione

Se nel diritto, così come nella storia, prevale la dottrina dichiarativa, la politica di oggi agisce a senso unico seguendo la teoria costitutiva. Si cerca di creare la statualità palestinese dall’esterno, senza ancora unità di governo e con profonde divisioni interne. La funzione politica prevale sulla funzione pratica, non si tratta di facilitare lo state-building ma di inviare messaggi simbolici, diplomatici e strategici. 

Con le recenti ondate di riconoscimenti, la Palestina ha ormai ottenuto una piena legittimazione formale (Palestina e Israele sono adesso riconosciuti da un numero pressoché identico di Stati), ma ancora nessuno strumento concreto di sovranità

La seguente analisi ci perviene a seguito della recente visita del Presidente dell’ANP Abu Mazen in Italia e all’ondata di riconoscimenti dello Stato di Palestina dell’ultimo anno. Un paper più approfondito sulla questione verrà pubblicato nel 2026 dal rinnovato Delphi Institute.