Cosa non è, il diritto internazionale, e perchè il sistema è stato costruito per fallire

Nell’immaginario di molte persone, la locuzione diritto internazionale evoca qualcosa che, troppe volte, non corrisponde all’effettiva realtà. Il funzionamento del diritto all’interno di uno Stato — soprattutto uno Stato democratico — è determinato da una struttura chiara e solida: potere giudiziario indipendente, monopolio della forza (polizia, carceri), effettiva eseguibilità della legislazione (la cosiddetta enforceability).

Tra gli Stati, non vigono ovviamente le stesse regole. Il diritto internazionale non è al di sopra degli Stati, non esiste un legislatore superiore e non esiste alcun modo di poterlo applicare in maniera coatta. Un sistema anarchico nel senso tecnico del termine: non esiste un’autorità sovrana sopra gli Stati.

Il suo limite è il suo stesso inizio: il diritto internazionale dipende dalla volontà politica degli attori in gioco. In particolare, il principio di sovranità è la chiave di volta. Nel sistema internazionale moderno, sovranità significa che ogni Stato è l’autorità suprema sul proprio territorio e sulla propria popolazione: nessun potere esterno può legittimamente imporgli obblighi senza il suo consenso. Il diritto internazionale nasce da questo stesso principio: sono gli Stati sovrani a negoziare i trattati, a ratificarli, a creare le istituzioni che dovrebbero farli rispettare. Ed è esattamente qui che nasce la contraddizione fondamentale. Un sistema giuridico che dipende dal consenso dei soggetti che dovrebbe vincolare non può, per definizione, imporsi contro la loro volontà.

Non si tratta di un difetto accidentale. Il sistema è stato costruito intenzionalmente in questo modo, dagli Stati stessi nel secondo dopoguerra. Nessuno Stato accettò di creare un’autorità che potesse legittimamente costringerlo ad alcunché: ciascuno volle preservare la propria sovranità come condizione non negoziabile. Il risultato è un ordine giuridico internazionale che funziona finché tutti i partecipanti decidono volontariamente di rispettarlo — e che si svuota nel momento in cui uno Stato sufficientemente potente decide di non farlo.

Senza contare dinamiche invece sì, comuni anche al diritto consuetudinario, come il concept stretching e la strumentalizzazione: l’articolo 51 della Carta ONU, sul principio di autodifesa, può essere interpretato in maniera davvero ampia.

Tutto ciò porta a un’ovvia conseguenza: la strumentalizzazione del diritto internazionale e delle norme internazionali, e la loro trasformazione in armi retoriche e politiche.

Spagna e Sudafrica sono stati scelti come casi studio perché mostrano due punti nevralgici del diritto internazionale. La Spagna illumina il nodo del riconoscimento e dell’autodeterminazione, principi che diventano flessibili quando toccano interessi nazionali. Il Sudafrica illumina invece il nodo dell’enforcement penale internazionale: le norme sui crimini più gravi vengono invocate con forza quando colpiscono un avversario politico, ma si affievoliscono quando impongono costi diplomatici ai propri alleati o alla propria area geopolitica.

Caso studio: la Spagna

L’autodeterminazione a geometrie variabili

La Spagna di Pedro Sánchez si è eretta a baluardo della difesa della pace e del rispetto del diritto internazionale, nel dibattito pubblico riguardo gli ultimi conflitti che hanno scosso il globo: Ucraina, Gaza, Iran. Posizione che le ha fatto guadagnare moltissime simpatie da ogni angolo del globo, incluse le Guardie Della Rivoluzione Islamica iraniane.

La posizione della Spagna, per quanto riguarda il diritto internazionale, è però piuttosto ambigua.

Nel 2008, il Kosovo ha dichiarato la propria indipendenza dalla Serbia, in nome del diritto di autodeterminazione dei popoli e rivendicando un apparato statale funzionante secondo i criteri della Convenzione di Montevideo. Nel 2010 la Corte Internazionale di Giustizia ha stabilito che la dichiarazione di indipendenza del Kosovo non violava il diritto internazionale. Secondo il più alto organo di giustizia internazionale, quindi, l’indipendenza del Kosovo non poteva essere considerata contraria al diritto internazionale.

La Spagna è uno dei cinque membri dell’UE che non riconosce il Kosovo, insieme a Romania, Slovacchia, Grecia e Cipro. La motivazione spagnola è sempre stata estremamente pragmatica: riconoscere la legittimità, l’indipendenza e la secessione del Kosovo sarebbe un precedente esplosivo, considerati gli storici movimenti indipendentisti all’interno della Spagna, ovvero Catalogna e Paesi Baschi. Due movimenti che hanno a lungo lottato per la propria autodeterminazione e indipendenza dalle autorità di Madrid, nel caso dei Paesi Baschi perfino tramite il terrorismo (ETA). Le autorità spagnole, nel corso dei decenni, si sono sempre opposte a qualsiasi prospettiva secessionista, ribadendo che ogni forma di autodeterminazione catalana o basca sarebbe sempre rimasta interamente entro il quadro costituzionale del Regno di Spagna.

Il 28 maggio 2024, la Spagna ha riconosciuto formalmente lo Stato di Palestina insieme a Irlanda e Norvegia, confermando allo stesso tempo che la propria posizione sul Kosovo rimane invariata. La giustificazione ufficiale di Madrid è stata che il riconoscimento della Palestina non viola l’integrità territoriale di Israele, perché quel territorio non è mai stato legalmente parte dello Stato di Israele. Madrid distingue tra autodeterminazione da occupazione straniera (Palestina) e secessione unilaterale da uno Stato sovrano (Kosovo). Una distinzione reale, nel diritto internazionale — applicata però in modo chirurgicamente selettivo dalla Spagna.

Selettivo non solo il gesto, ma anche il tempismo. Il riconoscimento spagnolo è arrivato poco più di sette mesi dopo la strage del 7 ottobre 2023 compiuta da Hamas. Esponenti del gruppo terrorista, come Ghazi Hamad, hanno rivendicato i riconoscimenti da parte degli Stati occidentali come frutti del 7 ottobre. Non è necessario pensare che Madrid intendesse premiare Hamas: basta osservare che esponenti di Hamas hanno potuto presentare quel riconoscimento come un risultato politico dell’attacco. In politica internazionale, anche questa è produzione di legittimità.

I riconoscimenti dello Stato di Palestina cominciarono nel 1988, ovvero quando la Giordania rinunciò alla sovranità sulla Cisgiordania. Oltre 80 degli attuali 156 riconoscimenti arrivarono proprio nel 1988. La Spagna, come altri paesi occidentali, aveva avuto per oltre 35 anni la possibilità di riconoscere lo Stato di Palestina. Il fatto che lo abbia fatto proprio dopo 7 mesi dall’attacco di Hamas lascia aperta una domanda sul significato politico del tempismo: principio, opportunità o entrambe le cose?

La Spagna, che invoca risoluzioni ONU, diritto internazionale e Corte Internazionale di Giustizia come fondamento della propria postura sulla Palestina, rifiuta però di lasciarsi orientare nello stesso modo dal parere della Corte sul Kosovo quando quel principio tocca una linea sensibile della propria integrità territoriale.

La Spagna non difende l’autodeterminazione come principio universale; la difende solo entro un perimetro di convenienza politica ben definito. Applica il principio solo dove il costo politico è basso.

Caso studio: il Sudafrica

Il genocidio a convenienza alternata

Nel dicembre 2023, poco più di due mesi dopo l’attacco del 7 ottobre, il Sudafrica ha presentato un ricorso alla Corte Internazionale di Giustizia contro Israele, accusandolo di violare la Convenzione per la prevenzione e la repressione del crimine di genocidio. Una mossa accolta con entusiasmo da gran parte dell’opinione pubblica globale, che ha visto nel gesto sudafricano una rivendicazione coraggiosa del diritto internazionale — il paese dell’apartheid sconfitto che si erge a difensore dei diritti umani universali. Il Sudafrica, del resto, ha costruito parte della propria identità post-apartheid proprio su questa narrativa: la nazione che ha conosciuto l’oppressione sistemica e che, proprio per questo, si sente moralmente investita della responsabilità di denunciarla ovunque la riconosca.

Ma anche in questo caso, un’analisi più approfondita rivela contraddizioni difficili da ignorare.

Omar al-Bashir è stato presidente del Sudan dal 1989 al 2019. Nel marzo 2009 è diventato il primo capo di Stato in carica nella storia ad essere incriminato dalla Corte Penale Internazionale, con un mandato d’arresto per crimini di guerra e crimini contro l’umanità nel Darfur. Un secondo mandato, emesso nel luglio 2010, ha aggiunto tre capi d’imputazione per genocidio — specificamente per lo sterminio, mediante uccisioni, violenze e imposizione deliberata di condizioni di vita distruttive, dei gruppi etnici Fur, Masalit e Zaghawa. La campagna nel Darfur, condotta dall’esercito sudanese e dalle milizie Janjaweed, ha causato tra le 200.000 e le 400.000 vittime e oltre 2,5 milioni di sfollati.

Nel giugno 2015, al-Bashir ha partecipato a un vertice dell’Unione Africana a Johannesburg. Il Sudafrica, in quanto Stato parte dello Statuto di Roma, era giuridicamente obbligato ad arrestarlo. La CPI lo ricordò esplicitamente alle autorità sudafricane. Un tribunale nazionale sudafricano emise un’ordinanza per bloccare la partenza di al-Bashir in pendenza di una decisione definitiva. Le autorità sudafricane ignorarono sia la CPI sia i propri tribunali, e permisero ad al-Bashir di lasciare il paese indisturbato.

Nel luglio 2017, la Camera Preliminare II della CPI stabili all’unanimità che il Sudafrica aveva violato i propri obblighi sotto lo Statuto di Roma, impedendo alla Corte di esercitare le proprie funzioni nei confronti di un imputato di genocidio. Ma la Camera decise di non deferire la questione né all’Assemblea degli Stati Parte né al Consiglio di Sicurezza dell’ONU.

La motivazione? Sei precedenti deferimenti al Consiglio di Sicurezza per il mancato arresto di al-Bashir da parte di altri Stati non avevano prodotto alcuna azione. La Corte ammetteva, di fatto, l’inutilità e l’inefficacia dei propri strumenti sanzionatori. Un organismo giudiziario internazionale che constata la propria impotenza e rinuncia ad agire proprio per questo: difficile trovare una rappresentazione più nitida del cortocircuito nel diritto internazionale.

Il capitolo più recente aggiunge un ulteriore livello di contraddizione. Il 4 gennaio 2024 — sei giorni dopo la presentazione del ricorso alla CIG contro Israele, e una settimana prima delle udienze orali all’Aja — il presidente sudafricano Ramaphosa ha ricevuto con onori diplomatici a Pretoria il generale sudanese Mohamed Hamdan Dagalo, noto come Hemedti, leader delle Rapid Support Forces (RSF) sudanesi. Le RSF sono l’erede istituzionale diretto dei Janjaweed, le milizie che hanno condotto il genocidio in Darfur sotto al-Bashir. Lo stesso Dagalo è stato implicato nei massacri di migliaia di civili dell’etnia Masalit nel Darfur occidentale nel corso del 2023, nell’ambito della guerra civile scoppiata in Sudan nell’aprile dello stesso anno. Il Sudafrica, dunque, mentre preparava le proprie argomentazioni giuridiche sul genocidio a Gaza, accoglieva nella propria capitale un signore della guerra implicato nello stesso Darfur per cui al-Bashir era stato incriminato per genocidio.

Il Sudafrica invoca il diritto internazionale e le convenzioni sul genocidio quando il bersaglio è politicamente conveniente, e le ignora — o peggio, le ostacola attivamente — quando l’applicazione del diritto internazionale è in conflitto con i propri interessi e con la solidarietà regionale africana.

Diritto come legge o come arma?

Il diritto internazionale porta con sé un difetto congenito. Non sono solo gli Stati a volerlo usare in malafede o per convenienza — è il sistema stesso, che incentiva questo comportamento. Poiché non c’è un enforcement imparziale, nei contesti di massimo conflitto il diritto internazionale tende a ridursi a strumento retorico e politico: un linguaggio di legittimazione delle proprie posizioni e di delegittimazione di quelle avversarie.

Non tanto una legge, quanto una grammatica del potere.

Attenzione a trarre conclusioni estreme e affrettate, però. Il diritto internazionale è dunque totalmente inutile, carta straccia? Sarebbe un’esagerazione fallace tanto considerarlo carta straccia quanto immaginarlo come un ordine superiore, imparziale e inderogabile. Il diritto internazionale ha prodotto risultati concreti, tangibili e positivi, in ambiti come il diritto del mare, il commercio internazionale e gli standard tecnici globali. Gli Stati rispettano molte norme perché conviene loro farlo, non perché qualcuno li costringe.

Il problema fondamentale, dunque, ritorna: il diritto internazionale funziona solo quando coincide con gli interessi degli Stati. Quando gli interessi divergono, il diritto, le norme, le guerre, i genocidi e i tribunali diventano facilmente strumento retorico. La realtà diventa tristemente ironica: il diritto internazionale viene invocato proprio nei contesti in cui è meno capace di imporre qualcosa.

Un sistema che è stato costruito per limitare il potere degli Stati, ma dipende interamente dalla volontà degli Stati per funzionare.

Un serpente giuridico che si morde la coda.