Il referendum costituzionale del 22 e 23 marzo riguarda una riforma della magistratura che negli ultimi mesi è stata spesso discussa più per le implicazioni politiche che per il suo contenuto.

Senza pretese di esaustività, vorrei provare a parlare del merito. Il discorso sarà diviso in cinque parti: come funziona oggi il sistema, che cosa prevede la riforma, le ragioni del sì, le ragioni del no e, infine, l’opinione del sottoscritto.

1. Premessa: come funziona oggi

Nel XVIII secolo Montesquieu elaborò la teoria della separazione dei poteri: legislativo (fare le leggi), esecutivo (governare) e giudiziario (applicarle e giudicare). L’idea è semplice: se tutto il potere si concentra nello stesso soggetto, il rischio di abuso è enorme.

Per questo motivo, mentre governo e parlamento hanno una responsabilità politica di fronte agli elettori, la magistratura deve essere indipendente e autonoma dalla politica. Per esserlo davvero, ha bisogno di un organo di autogoverno che non funzioni come il Parlamento.

In Italia questa indipendenza si realizza soprattutto attraverso il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), che è l’organo di autogoverno dei magistrati. Oggi il CSM decide, tra le altre cose:

• assunzioni dei magistrati
• trasferimenti e assegnazioni
• procedimenti disciplinari

È composto per 2/3 da magistrati eletti dai magistrati (membri togati) e per 1/3 da membri laici (professori, avvocati o giuristi di grande esperienza) eletti dal Parlamento.

Oggi giudici e pubblici ministeri – cioè chi svolge la funzione di accusare – appartengono allo stesso ordine. Sono entrambi magistrati e, durante la carriera, è possibile passare da una funzione all’altra: oggi chi accusa può diventare giudice e viceversa, ma solo una volta (dal 2022).

L’unione delle carriere in Italia nasce con l’Unità, ma si consolida nel periodo fascista, che prevedeva un impianto processuale di tipo inquisitorio (con l’accusa che parte in vantaggio) invece che accusatorio (in cui si parte, per così dire, da zero a zero). L’idea era quella di un processo fortemente repressivo e, in questo contesto, il fatto che accusa e giudice appartenessero allo stesso ordine era uno degli elementi del sistema.

I costituenti decisero di mantenere in vigore l’ordinamento giudiziario esistente in via temporanea, anche per l’urgenza di rendere operativa la nuova Costituzione. Non a caso la settima disposizione transitoria stabilisce che “Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente.”

In altre parole, l’ordinamento giudiziario precedente era destinato a essere sostituito da uno pienamente conforme ai nuovi principi costituzionali.

2. Che cosa prevede la riforma

La riforma affronta due questioni principali: il peso delle correnti nella magistratura e la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri.

Il problema delle correnti

Già oggi nel CSM esistono gruppi organizzati di magistrati che funzionano, di fatto, come correnti interne. I gruppi sono noti, così come le loro inclinazioni: Magistratura democratica (sinistra), Unità per la Costituzione (centro), Magistratura indipendente (destra), Autonomia e Indipendenza (indipendente).

Negli anni questo sistema ha alimentato polemiche sulla spartizione degli incarichi, sulle nomine negli uffici giudiziari, sull’inefficacia del potere disciplinare e, più in generale, sulla politicizzazione della magistratura. È un problema riconosciuto ormai da quasi tutti.

La riforma prova a ridurre questo fenomeno introducendo il sorteggio al posto dell’elezione per scegliere i componenti del CSM.

Sia i membri togati sia quelli laici verrebbero sorteggiati. Per i membri laici, il Parlamento in seduta comune dovrebbe prima individuare un elenco di giuristi con particolare anzianità di servizio, tra i quali verrebbero poi estratti i componenti.

La separazione delle carriere

Il secondo punto riguarda la separazione tra giudici e pubblici ministeri.

Oggi fanno parte dello stesso ordine. La riforma vuole invece separarli completamente, proseguendo un percorso già avviato con la riforma costituzionale del 1999 sul cosiddetto giusto processo.

La separazione delle carriere comporterebbe:

• due CSM distinti: uno per i giudici e uno per i PM, con tutte le funzioni attuali tranne quella disciplinare
• un’Alta Corte disciplinare esterna al CSM
• la fine del passaggio da una funzione all’altra

3. Le ragioni del Sì

Chi sostiene la riforma ritiene generalmente che i due obiettivi prefissati dal legislatore siano validi e i risultati concreti.

Molti sostenitori del sì ritengono che accusa e giudice devono essere nettamente separati. Il processo penale dovrebbe funzionare come una partita tra due parti – accusa e difesa – davanti a un arbitro terzo. Se accusa e giudice appartengono allo stesso ordine, questa separazione non sarebbe pienamente realizzata.

Oggi quasi la totalità delle richieste dei PM in fase di indagini viene accolta dai giudici (le stime variano, 80/90%), anche se poi il 40% dei processi si chiude con assoluzioni: quindi molti innocenti vengono sottoposti a misure cautelari ingiustamente.

Quanto alle correnti, i sostenitori del sì ritengono che il sorteggio sia l’unico modo per ridurne davvero il potere: se i componenti vengono estratti a sorte, diventa molto più difficile pianificare alleanze e spartizioni.

4. Le ragioni del NO

Chi è contrario alla riforma solleva alcune obiezioni.

La prima è che non è affatto certo che separare le carriere renda il giudice più autonomo dal pubblico ministero. Nella pratica, secondo alcuni, potrebbe cambiare poco.

La seconda riguarda il rischio di un maggiore controllo politico sulla magistratura: modificare l’equilibrio attuale, secondo i critici, potrebbe indebolire l’autonomia dell’ordine giudiziario.

Questo avverrebbe in particolare mediante il sorteggio. C’è chi sostiene che affidare la composizione del CSM al caso non risolva il problema delle correnti e possa anzi creare nuovi problemi di competenza e rappresentanza.

Inoltre, chi è contrario alla riforma difende il diritto dei magistrati di poter eleggere i propri rappresentanti nel CSM.

Infine, molti difendono il sistema attuale ricordando che, nonostante i difetti, ha comunque garantito negli anni una magistratura sostanzialmente indipendente dalla politica.

5. La mia opinione

Personalmente sono politicamente distante da questo governo. Ciò non mi impedisce di essere favorevole alla riforma.

Non perché la ritenga perfetta: non lo è (quale riforma lo è?). Come tutte le riforme costituzionali, è sicuramente migliorabile. È sì, ci sono anche altre riforme della giustizia probabilmente più urgenti.

Eppure la riforma va sostenuta.

Per decenni il processo penale italiano è stato strutturalmente sbilanciato. Pubblici ministeri e giudici appartenevano allo stesso ordine, con la stessa formazione, gli stessi organi di governo e spesso percorsi professionali intrecciati. Gli avvocati erano inevitabilmente la parte più debole del sistema.

Non è un caso che l’avvocatura – salvo eccezioni, anche autorevoli – si sia schierata a favore della riforma. E non è un caso che la magistratura – salvo eccezioni, anche autorevoli – si sia schierata contro.

Nel 1999 si è sentita la necessità di modificare la Costituzione (art. 111), introducendo il principio della parità delle armi, il riferimento a un giudice terzo e imparziale e il principio del contraddittorio.

Il fatto stesso che si sia dovuto scrivere in Costituzione qualcosa di così basilare dice molto: parità, terzietà e contraddittorio non erano affatto scontati.

Oggi questi principi esistono soprattutto sulla carta. La riforma prova a renderli un po’ più concreti.

Per quanto mi riguarda, in ogni caso, l’aspetto più importante resta il sorteggio.

Chi sostiene il no dice che in questo modo si priva la magistratura della possibilità di scegliere i propri rappresentanti. Chi lo dice, sbaglia: intanto, i magistrati possono eleggere i propri rappresentanti come tutti, alle elezioni politiche.

E soprattutto, il CSM non è un Parlamento. Non deve rappresentare i magistrati: deve amministrarli (trasferirli, promuoverli, sanzionarli). E proprio la logica della rappresentanza ha prodotto le correnti (comprendibilmente: si vota, ci si organizza).

Un’altra critica sostiene che il sistema renderebbe la magistratura più esposta alla politica, perché i membri laici verrebbero sorteggiati da un elenco ristretto individuato dal Parlamento.

Ma i membri laici esistono già oggi e sono nominati direttamente dal Parlamento.

Se davvero la difesa dall’influenza politica deve passare dal fatto che i magistrati si organizzino in correnti per eleggere i propri rappresentanti, allora significa ammettere implicitamente che la politica debba restare dentro il CSM – solo che invece di entrare dal lato dei membri laici entra dal lato dei togati.

Ed è proprio questo il meccanismo che la riforma prova a scardinare (da entrambi i lati).

Inoltre, in tutti gli organi previsti dalla riforma i magistrati continuano ad avere una larga maggioranza: nei due nuovi CSM restano i due terzi e anche nell’Alta Corte disciplinare rappresentano circa il 60%. Se una maggioranza così ampia si fa condizionare da una minoranza, il problema probabilmente non è il sorteggio.

Per questo motivo la mia impressione è che la riforma non indebolisca affatto la magistratura. Anzi: potrebbe rafforzarla all’interno, riducendo il peso delle correnti e delle logiche di appartenenza, e all’esterno, chiarendo meglio la separazione dei ruoli nel processo e rendendo più trasparente il funzionamento degli organi di autogoverno.

Mi sia concessa un’ultima riflessione, più generale, sulle riforme costituzionali.

In Italia ci si lamenta spesso – spesso giustamente – che molte cose non funzionano. Tuttavia, quando si prova a cambiarle davvero, soprattutto intervenendo sulle fondamenta dell’ordinamento, cioè sulla Costituzione, la reazione più frequente è opporsi a qualsiasi modifica.

La Costituzione italiana è una legge fondamentale straordinaria, piena di principi irrinunciabili: l’uguaglianza, le libertà fondamentali, i diritti sociali. Ma contiene anche scelte istituzionali tra diverse opzioni possibili (per esempio la forma di Stato regionale invece di uno Stato federale, o la Repubblica parlamentare) e perfino elementi discutibili o comunque riformabili – come il cosiddetto bicameralismo perfetto.

La Costituzione stessa prevede la possibilità di essere modificata. Non solo: in una democrazia matura deve poter essere modificata, quando la società cambia e quando emergono problemi che richiedono nuove soluzioni.

Se escludiamo il referendum del 2020 sulla riduzione del numero dei parlamentari – una riforma dal forte contenuto simbolico – l’ultimo referendum costituzionale approvato risale al 2001. Venticinque anni fa.

L’ultimo grande tentativo di riforma complessiva è stato nel 2016, con il progetto di superare il bicameralismo perfetto. Anche quella era, a mio avviso, una riforma molto importante. Fu bocciata.

In Italia è diventato sempre più difficile modificare la Costituzione, anche quando tutti riconoscono che esistono problemi strutturali, perché in Italia è difficile cambiare.

Naturalmente ogni riforma è migliorabile. Naturalmente esistono sempre altre priorità. Ma se ogni tentativo viene respinto perché non perfetto, il risultato finale è che non si cambia mai nulla.

Per questo motivo il punto non è solo questa riforma, ma anche il metodo con cui la si giudica.

Il 22 e 23 marzo ciascuno voterà secondo le proprie convinzioni. È giusto così. L’importante è farlo guardando al merito.

Con una consapevolezza, però: se dovesse prevalere il no, è molto probabile che passeranno molti anni prima che si torni a tentare una riforma costituzionale su questi temi.

Cambiare, quando serve, è uno degli strumenti necessari per affrontare i problemi di un Paese.

C’è qualche garanzia che questa riforma li risolva? Ovviamente no.

Ma una cosa è certa: se non cambia nulla, i problemi resteranno esattamente gli stessi.