Il dibattito sulla separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri attraversa tutta la storia dello Stato di diritto. Non è una questione puramente tecnica di organizzazione della magistratura: riguarda la natura stessa del processo penale e il rapporto tra giustizia e potere politico. Se si osserva questo problema alla luce della tradizione giuridica europea e italiana emergono alcune figure decisive – Piero Calamandrei, Francesco Carrara, Francesco Carnelutti – e, sullo sfondo, la tradizione liberale che va da Montesquieu a Tocqueville e che ha trovato la sua applicazione più coerente nel mondo anglosassone. Anche in Italia, già nel primo dopoguerra, Giacomo Matteotti aveva colto con grande lucidità il nucleo del problema.

Il pensiero di Calamandrei

Piero Calamandrei partiva da una preoccupazione storica precisa: impedire che la giustizia potesse tornare a essere subordinata al potere politico, come era avvenuto durante il fascismo. La sua concezione della magistratura nasce da questa esperienza. In Assemblea Costituente lo espresse con una formula che è rimasta tra le più celebri della cultura giuridica italiana: «L’indipendenza della magistratura non è una garanzia dei magistrati, ma dei cittadini». La giustizia non è un privilegio corporativo della magistratura, ma uno strumento di tutela della libertà dei cittadini.

Questa stessa preoccupazione lo portò a denunciare con forza il rischio della politicizzazione della magistratura. In una frase divenuta quasi proverbiale scrisse: «Quando per la porta della magistratura entra la politica, la giustizia esce dalla finestra». Il magistrato, nella sua visione, deve restare estraneo alla lotta politica e limitarsi a essere interprete della legge.

In questo quadro si inserisce anche la sua concezione del pubblico ministero

Calamandrei cercò di conciliare due esigenze diverse: da un lato la necessità che il pubblico ministero eserciti la funzione dell’accusa, dall’altro la volontà di sottrarlo a qualsiasi dipendenza dal potere esecutivo. Per questo elaborò una figura teorica molto particolare. Il pubblico ministero, pur sostenendo l’accusa, dovrebbe restare un magistrato orientato alla ricerca della verità. In questo senso affermò: «Il pubblico ministero non deve essere l’avvocato dell’accusa: deve essere un magistrato che cerca la verità». In questa prospettiva il pubblico ministero dovrebbe addirittura chiedere l’assoluzione quando ritiene che l’imputato sia innocente.

La costruzione di Calamandrei è nella sua essenza convincente e affascinante, ma presuppone una figura quasi ideale: un accusatore imparziale. Nella concreta dinamica processuale, infatti, il pubblico ministero esercita inevitabilmente una funzione accusatoria. È proprio su questo punto che emergono le obiezioni di altri grandi giuristi.

Tra questi spicca Francesco Carnelutti, uno dei maggiori processualisti italiani del Novecento

Carnelutti osservava che, dal punto di vista logico e processuale, il pubblico ministero non può essere imparziale, perché il suo compito consiste nel sostenere l’accusa. In una formula molto netta scrisse: «Il pubblico ministero è una parte nel processo penale». E aggiungeva: «Il giudice è sopra le parti; il pubblico ministero è una delle parti». Da questa prospettiva Carnelutti riteneva problematico che accusa e giudice appartenessero allo stesso ordine professionale, perché ciò poteva generare una solidarietà corporativa tra le due funzioni.

La visione di Francesco Carrara

Se si guarda ancora più indietro nella tradizione giuridica italiana, la posizione appare ancora più chiara nel pensiero di Francesco Carrara, il grande giurista lucchese e fondatore della scuola classica del diritto penale. Carrara concepiva il processo penale come un sistema di garanzie costruito per difendere il cittadino dal potere punitivo dello Stato. Nel suo monumentale Programma del corso di diritto criminale afferma senza ambiguità: «Il pubblico ministero rappresenta la società offesa dal delitto e sostiene l’accusa». L’accusa, quindi, è inevitabilmente una parte del processo.

Da questa premessa deriva la centralità della figura del giudice, che deve restare completamente estraneo alla funzione accusatoria. Carrara esprime questo principio con una delle sue formule più efficaci: «Il giudice deve essere la mente serena che pesa le ragioni dell’accusa e quelle della difesa». Il processo penale, nella sua visione, è il luogo in cui due posizioni contrapposte – l’accusa e la difesa – si confrontano davanti a un arbitro imparziale.

Tutta la costruzione carrariana nasce da una profonda diffidenza verso il potere punitivo dello Stato. Per Carrara il diritto penale è il punto in cui il potere pubblico diventa più pericoloso per la libertà individuale. «Il diritto penale è la tutela della libertà contro l’arbitrio del potere», scrive con una formula rimasta celebre. Proprio per questo il processo deve essere costruito come un sistema di contrappesi.

Questa impostazione si inserisce in una tradizione più ampia che appartiene al pensiero liberale europeo Montesquieu aveva già affermato che la libertà politica esiste solo quando il potere giudiziario è separato dagli altri poteri dello Stato. Tocqueville, osservando il funzionamento della giustizia negli Stati Uniti, aveva notato che il giudice svolge una funzione fondamentale di equilibrio tra i poteri.

In questa tradizione si colloca il modello anglosassone del processo penale

Nei paesi di common law – Stati Uniti, Regno Unito, Canada, Australia – l’accusa e il giudice appartengono a istituzioni completamente diverse. Il pubblico ministero fa parte dell’apparato esecutivo e rappresenta esplicitamente l’accusa dello Stato, mentre il giudice appartiene al potere giudiziario e svolge la funzione di arbitro imparziale tra le parti. Il processo assume così la forma di un confronto tra accusa e difesa davanti a un giudice neutrale.

È interessante ricordare che anche in Italia, nel primo dopoguerra, questa concezione aveva trovato sostenitori importanti. Giacomo Matteotti, giurista e dirigente socialista, era favorevole alla separazione delle carriere proprio perché riteneva che accusa e giudice dovessero restare nettamente distinti. Per Matteotti la separazione delle funzioni costituiva una garanzia contro l’uso politico della giustizia e contro la possibilità che il giudice si identificasse con la logica dell’accusa.

La Costituzione repubblicana scelse una soluzione diversa

Per evitare che il pubblico ministero potesse essere subordinato al governo – come accadeva nel periodo fascista – si decise di mantenerlo all’interno dell’ordine giudiziario insieme ai giudici. Il pubblico ministero divenne così un magistrato indipendente dal potere esecutivo. Questo assetto ha dato vita a un sistema peculiare, quasi unico nel panorama occidentale: un pubblico ministero indipendente dal governo ma appartenente alla stessa magistratura dei giudici.

È proprio questa originalità a rendere ancora oggi così acceso il dibattito sulla separazione delle carriere. Da un lato c’è l’esigenza, cara a Calamandrei, di difendere l’indipendenza della magistratura dal potere politico. Dall’altro c’è la preoccupazione, già chiarissima in Carrara e ribadita da Carnelutti, che l’accusa e il giudice debbano restare radicalmente distinti per garantire la terzietà del processo.

Il confronto tra queste tradizioni mostra che la questione non riguarda soltanto l’organizzazione della magistratura

Tocca il cuore stesso della giustizia penale: il modo in cui una società decide di bilanciare il potere dello Stato con la libertà dei cittadini. Proprio per questo la discussione sulla separazione delle carriere continua a essere, in Italia, uno dei punti più sensibili e più profondi del dibattito costituzionale.

Oggi, anche alla luce di come è stato di fatto interpretato dal 1948 il ruolo del pubblico ministero – ovvero in un modo ben diverso da come lo aveva inteso Calamandrei – siamo di fronte a una decisione ineludibile: o continuiamo a stare con le autocrazie e le dittature più o meno criminali che ritengono la non separazione delle carriere funzionale all’esercizio del loro potere, come già il fascismo italiano, o decidiamo di stare con tutte le altre democrazie liberali del mondo occidentale, che adottano la separazione delle carriere come un principio cardinale della loro amministrazione della giustizia.